YTTRANDE
2005-12-01	Dnr 909/2005

	Socialdepartementet 103 33 STOCKHOLM
Departementspromemoria om kommunal befogenhet att tillhandahålla hushållsnära tjänster åt äldre
S2005/8833/ST
SAMMANFATTNING
Konkurrensverket anser att det är positivt att äldre personer kan få ökad tillgång till hushållsnära tjänster såsom städning, tvättning m.m. Verket avstyrker dock förslaget i den rubricerade promemorian om att kommunen ges rätt att sälja sådana hushållsnära tjänster som inte omfattas av skyldigheterna enligt socialtjänstlagen. Verkets ställningstagande grundas främst på följande.
· Förslaget kan minska omfattningen av biståndsbedömda tjänster enligt socialtjänstlagen, vilket försvagar de äldres möjligheter att få den hjälp som förutsätts enligt denna lag.
· Det tjänsteområde som omfattas av förslaget är under utveckling och har behov av klara spelregler för att på sikt utvecklas mot en väl fungerande konkurrensmarknad. Förslaget uppfyller inte kravet på sådana regler.
· Hushållsnära tjänster kan alltmer utvecklas mot en ”gråzonsmarknad” med inslag av både subventionerad och icke subventionerad verksamhet där de äldre får olika tillgång till dessa tjänster till icke förutsebara priser. En sådan utveckling kan inte anses till fullo svara mot bakomliggande principer för socialtjänstlagen.
· Förslaget kan medföra att i många kommuner permanentas ett kommunalt monopol på det aktuella området, vilket inte är den bästa garantin för att tjänsterna svarar mot kravet på hög kostnadseffektivitet och kvalitet.
· I promemorian har inte behandlats risken för att den berörda kommunala verksamheten subventioneras av kommunen vid konkurrens med privata aktörer. En sådan subvention snedvrider konkurrensen vilket kan negativt påverka marknadens effektivitet och kvaliteten på berörda tjänster.
Konkurrensverket föreslår att det tillsätts en offentlig utredning vars huvudsyfte är att ta fram regler och riktlinjer för hushållsnära tjänster åt äldre som inte omfattas av skyldigheterna enligt socialtjänstlagen och där priserna på tjänsterna subventioneras av kommunen. I en sådan plan bör ett centralt inslag vara tillämpning av konkurrenslösningar.
Utredningen bör omfatta bl.a. en kartläggning och definition av nämnda tjänster, framtagande av regler som syftar till en kvalitetskontroll (godkännande) av berörda aktörer, en analys av finansieringsformer inkl. subventionsgrad för tjänsterna och förslag på regler som ger en rimlig garanti för att konkurrensen mellan kommunala och privata aktörer inte snedvrids.
En plan för hushållsnära tjänster med föreslagen inriktning bör gynna småskaliga lösningar på lokala marknader eller inom en kommun. Det ger förutsättningar för att skapa ett utbud av dessa tjänster som utmärks av mångfald, en väl fungerande konkurrens och ökad konsumentnytta.
Förslaget och dess koppling till socialtjänstlagen och kommunallagen
Av socialtjänstlagen (2001:453) framgår att kommunen bl.a. ansvarar för att äldre människor får det stöd och den hjälp i hemmet samt annan service som de behöver. Den enskilde har rätt till såväl hushållsnära tjänster såsom hjälp med städning, tvätt och inköp som personlig omvårdnad. Stödets omfattning och inriktning beslutas efter en individuell biståndsbedömning.
I den aktuella promemorian föreslås en särskild lag som ger kommunerna möjlighet att – vid sidan av skyldigheterna enligt socialtjänstlagen och biståndsbedömningen – sälja hushållsnära tjänster (exkl. personlig omvårdnad) åt äldre till priser som kommunen bestämmer. Priset får dock inte överstiga kommunens självkostnader. Det innebär att kommunen får subventionera tjänsterna. En sådan subvention innebär att kommunen i praktiken mer eller mindre avgör om andra aktörer skall kunna etablera eller tillhandahålla denna verksamhet.
Av promemorian framgår att förslaget innebär en utvidgning av den kommunala kompetensen enligt kommunallagen (1991:900). Enligt denna är det inte tillåtet för kommunen att sälja berörda tjänster vid sidan av de skyldigheter som följer av socialtjänstlagen. Det skall bl.a. ses i ljuset av att kommunen som huvudregel inte får sälja varor och tjänster som traditionellt tillhandahålls av det privata näringslivet.
I promemorian framförs att ”regeringen har från Kommunförbundet erfarit att så gott som samtliga Sveriges kommuner redan i dag, utan lagstöd, tillhandahåller hushållsnära tjänster utan individuell biståndsbedömning.” Det är ovanligt att Sveriges kommuner och landsting (där Svenska Kommunförbundet numera ”ingår”) medger att kommunerna gör systematiska överträdelser av kommunallagen. Konkurrensverket anser att det är angeläget att man undersöker omfattningen och inriktningen av det berörda tjänsteutbudet inkl. prissättning i syfte att förbättra beslutsunderlaget i denna del, bl.a. med hänsyn till förutsättningarna att uppnå lika konkurrensvillkor mellan kommunala och privata aktörer (se nedan).
Promemorian aktualiserar ett generellt problem som rör kommunallagen och förutsättningarna för en kommun att starta en icke kompetensenlig verksamhet. Problemet gäller att kommunen i många fall kan starta sådan verksamhet utan att agerandet kan prövas i domstol enligt berörda lagbestämmelser. Till detta kommer att bestämmelserna innebär att kommunen i praktiken själv avgör om man vill upphöra med verksamheten även om domstolen beslutat att den är olaglig. Dessa frågor utvecklas i Konkurrensverkets rapport Myndigheter och marknader – tydligare gräns mellan offentligt och privat (2004:4; avsnitt 6.1.2). Rapporten, som gjorts på uppdrag av regeringen, finns på www.konkurrensverket.se.
På senare år har en rad statliga utredningar behandlat sådana fall där kommuners agerande inneburit en utvidgning av den kommunala näringsverksamheten utan att detta har föregåtts av ett beslut av statsmakterna.[1] Det har i de flesta fall medfört att statsmakterna i efterhand beslutat att ”godkänna” verksamheten genom att besluta om nya lagregler, dvs. i likhet med vad som nu föreslås ske på området för hushållsnära tjänster åt äldre.
Motiv för förslaget
I promemorian motiveras förslaget med en handfull skäl. Dessa tar främst sikte på två förhållanden, nämligen att berörda tjänster kan ha en hälsofrämjande effekt samt minskar kommunens administrativa kostnader för biståndsbedömningar enligt socialtjänstlagen.
Den förstnämnda typen av skäl har en direkt koppling till motiven bakom socialtjänstlagen och förslaget tillför knappast några ytterligare förbättringar för de äldre. De redovisade skälen är heller inte specifika för enbart den aktuella målgruppen.
Utöver nämnda skäl framförs att kommunen gör administrativa vinster genom att förslaget minskar antalet biståndsbedömningar. Här bör dock beaktas bakomliggande principer eller syften för socialtjänstlagen såsom att de äldre skall få jämlika levnadsvillkor och att kvaliteten på tjänsterna är av god kvalitet.
Socialtjänstlagen och biståndsbedömningen främjar att insatserna för de äldre får hög prioritet och att insatserna inte markant avviker mellan kommuner. Här har enligt Konkurrensverkets uppfattning möjligheterna att överklaga kommunens beslut om bistånd och få en oberoende prövning i domstol väsentlig betydelse. Vid ställningstagande till förslaget i promemorian bör rättssäkerheten för den enskilde vägas mot kommunens kostnader för att i vissa fall få motivera sina beslut i domstol.
Om argumentet som gäller nämnda besparingar för kommuner har stor relevans borde ha diskuterats i promemorian om reglerna för biståndsbedömningen bör omprövas. En utgångspunkt för en sådan analys kan vara omfattningen av antalet överprövningar i domstol av kommunala biståndsbedömningar, utfallet av domstolens beslut och kommunens kostnader i sammanhanget. Konkurrensverkets synpunkter i denna del bör även ses mot bakgrund av ett ytterligare framfört motiv för förslaget, nämligen att de äldre kan uppfatta det som enklare och mindre besvärande att deras behov av stöd inte behöver utredas.
I den föreslagna lagen som rör kommunens utförande av berörda tjänster vid sidan av kraven enligt socialtjänstlagen finns en bestämmelse (3 §) av innebörd att kommunen skall beakta dessa krav. Konkurrensverket anser att denna bestämmelse av allmän ”uppmaningskaraktär” är otillräcklig för att minska risken för att de äldres nuvarande rättigheter enligt socialtjänstlagen försvagas.
Enligt Konkurrensverkets uppfattning är de redovisade motiven för förslaget inte särskilt övertygande. Förslaget kan medföra att syftet med socialtjänstlagen och biståndsbedömningen urholkas. Det är en allvarlig brist att nackdelarna med förslaget för de äldre inte har behandlats i promemorian.
Vad kan förslaget innebära i praktiken?
Konkurrensverket har frågat ett antal initierade aktörer om förhållandena som rör den kommunala hemtjänsten och hushållsnära tjänster som utförs vid sidan om skyldigheterna enligt socialtjänstlagen. Det kan konstateras att det finns privata företag som utför dessa tjänster men att området är under utveckling. Det saknas vidare klara spelregler i detta fall, vilket är en huvudförutsättning för att området på sikt skall utvecklas mot en väl fungerande konkurrensmarknad.
Ett mindre antal kommuner tillämpar konkurrenslösningar såsom frihet för de äldre att välja utförare som godkänts enligt särskilda regler eller som kvalificerat sig för att utföra tjänsterna efter ett upphandlingsförfarande. Företagens priser bestäms av kommunen. Vidare har framkommit att det för närvarande finns liten efterfrågan på tjänsterna om dessa inte subventioneras, vilket dock många kommuner gör.
Under förutsättning att kommunerna inte nämnvärt ändrar nuvarande grunder för att prioritera insatserna för de äldre blir Konkurrensverkets slutsats att det redovisade förslaget inte nämnvärt påverkar det totala utbudet av berörda tjänster. Däremot kan förslaget medföra en omfördelning mellan hushållsnära tjänster som utförs inom resp. utom skyldigheterna enligt socialtjänstlagen och där de senare ökar. Därmed kan de äldre som nämnts få minskade förutsättningar att få prövat i domstol om man får den hjälp som förutsätts enligt lagen.
Enligt Konkurrensverkets mening är risken påtaglig att hushållsnära tjänster alltmer utvecklas mot en ”gråzonsmarknad” med inslag av både subventionerad och icke subventionerad verksamhet där de äldre får olika tillgång till dessa tjänster till icke förutsebara priser. En sådan utveckling kan inte till fullo anses svara mot bakomliggande principer för socialtjänstlagen.
Vidare kan det till följd av bl.a. subventioneringen av hushållsnära tjänster som inte omfattas av skyldigheterna enligt socialtjänstlagen permanentas kommunala monopol på lokala marknader. Det innebär inte den bästa garantin för att tjänsterna svarar mot kravet på hög kostnadseffektivitet och kvalitet med låga priser för de äldre. Ett syfte med subventioneringen kan bl.a. vara att öka efterfrågan på berörda tjänster. Det är dock inget hinder för att tillvarata de välfärdskapande effekter som en ändamålsenlig konkurrenslösning på området kan medföra.
Konkurrensverket anser att det är angeläget att man närmare analyserar utvecklingen med avseende på nämnda förhållanden innan man tar slutlig ställning till förslaget. Här bör man klargöra varför kommuner redan i dag säljer hushållsnära tjänster vid sidan av kraven enligt socialtjänstlagen. En sådan undersökning kan visa att man sannolikt behöver tydliggöra eller närmare definiera de två formerna för hushållsnära tjänster (inom resp. utom socialtjänstlagen).
Därutöver behöver man analysera behovet av att införa regler för att komma till rätta med nuvarande bristande förutsättningar för att uppnå konkurrensneutralitet mellan kommunala och privata aktörer. Denna fråga har dock inte behandlats i promemorian.
Konkurrens mellan kommunala och privata aktörer
På senare år har statliga myndigheter, kommuner och landsting börjat bedriva närings- eller uppdragsverksamhet i konkurrens med privata företag. Ett vanligt klagomål är att ett privat företag anklagar den offentliga aktören för att hålla låga priser och att detta möjliggörs av att verksamheten subventioneras med allmänna medel. En sådan subvention snedvrider konkurrensen, vilket kan negativt påverka områdets produktivitets- och effektivitetsförhållanden med bl.a. sämre produktkvalitet som följd.
I promemorian har inte behandlats risken med att kommunen subventionerar de berörda tjänsterna vid konkurrens med privata aktörer. Här bör beaktas att det finns begränsade möjligheter att med stöd av konkurrenslagstiftningen åtgärda detta problem vid konkurrens mellan offentliga och privata aktörer.
EG-praxis på konkurrensrättens område visar att det är svårt att tillämpa konkurrenslagstiftning för att ingripa mot underprissättning av privata företag. Det är än svårare beträffande offentliga aktörer. Erfarenheterna visar att konkurrenslagen (1993:20) inte generellt sett är ett effektivt medel för att komma till rätta med att konkurrensutsatt verksamhet subventioneras med allmänna medel. En orsak är svårigheterna att fastställa sambandet mellan den offentliga aktörens kostnader för verksamheten och tillämpat pris.
Det senare gäller särskilt om den konkurrensutsatta verksamheten bedrivs integrerad med annan verksamhet. En svårighet gäller att fördela gemensamma kostnader – exempelvis administrations-, lokal- och kapitalkostnader – på olika verksamheter så att det motsvarar resursanvändningen. I stället måste man tillämpa osäkra fördelningsmetoder.
I regeringens proposition Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald framhålls att när offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får det inte ske så att det privata företagandet hämmas.[2] Denna fråga har därefter uppmärksammats av riksdagens näringsutskott vid ytterligare tre tillfällen.[3] Vid det senaste tillfället i juni 2005 uppmärksammade utskottet förslagen i Konkurrensverkets nämnda rapport Myndigheter och marknader (2004:4). Utskottet anför bl.a. att regeringen vid riksmötet 2005/06 bör återkomma till riksdagen om bl.a. hur en nationellt utformad reglering av subventioner kan åstadkommas.
Därutöver bör uppmärksammas att självkostnads- och likställighetsprinciperna enligt kommunallagen, som berörs i promemorian, kan vara svåra att förena med en marknadsmässig prissättning. Denna fråga, som har ett samband med förutsättningarna för kommunala och privata aktörer att konkurrera på lika villkor, borde ha behandlats i promemorian.
I promemorian kommenteras förslaget med hänsyn till momsreglerna. I sammanhanget är det otillfredsställande från konkurrenssynpunkt att det inte klargjorts om de berörda tjänsterna är momspliktiga eller inte. Här bör riktas uppmärksamheten på att momsen är kostnadsneutral för kommunen via det s.k. kommunkontosystemet. Om tjänsterna inte är momspliktiga kommer privata företag att få en kostnadsnackdel på ungefär 5-6 procent.
Konkurrensverkets sammanfattande bedömning
Konkurrensverket anser att det är positivt att äldre personer kan få ökad tillgång till hushållsnära tjänster såsom städning, tvättning m.m. Verket anser dock att förslaget i promemorian om att utvidga den kommunala kompetensen på detta område, dvs. att kommuner skall få utföra dessa tjänster vid sidan av de skyldigheter som följer av socialtjänstlagen, inte tillräckligt har motiverats. Förslaget kan försvaga de äldres rättigheter enligt socialtjänstlagen. Därutöver bör beaktas att det kan permanentas ett kommunalt monopol på dessa tjänster i många kommuner. En sådan utveckling är inte den bästa garantin för att tjänsterna skall kännetecknas av hög effektivitet och kvalitet till nytta för det allmänna och brukarna.
Konkurrensverket anser att promemorian inte är ett tillräckligt underlag för att ligga till grund för beslut om förslaget. Med hänsyn till de redovisade nackdelarna med förslaget bör detta inte genomföras.
Konkurrensverkets förslag till lösning
Enligt Konkurrensverkets uppfattning finns jämfört med förslaget i promemorian mer ändamålsenliga lösningar för att öka garantin för att utbudet av aktuella tjänster utmärks av effektiva produktionsförhållanden och hög kvalitet till nytta för samhällsekonomin och den berörda målgruppen.
Konkurrensverket föreslår att det tillsätts en offentlig utredning vars huvudsyfte är att ta fram regler och riktlinjer för hushållsnära tjänster åt äldre som inte omfattas av skyldigheterna enligt socialtjänstlagen och där priserna på tjänsterna subventioneras av kommunen. I en sådan plan bör ett centralt inslag vara tillämpning av konkurrenslösningar. Utredningen bör omfatta bl.a. följande.
· En kartläggning av hushållsnära tjänster åt äldre som utförs av kommunen eller privata företag med kommunala subventioner (omfattning, inriktning och prissättning inkl. kommunala subventioner) och som inte omfattas av skyldigheterna enligt socialtjänstlagen.
· En tydlig avgränsning eller definition av hushållsnära tjänster som utförs inom resp. utom socialtjänstlagen.
· Klargörande av momsreglernas tillämpning på det aktuella området, vilket kan underlättas om tjänsterna har definierats.
· Framtagande av regler som syftar till en kvalitetskontroll (godkännande) av de aktörer som får utföra hushållsnära tjänster åt äldre med kommunala subventioner.
· En analys av och förslag på finansieringsformer inkl. subventionsgrad för berörda tjänster.
· Utformning av regler som ger en rimlig garanti för att konkurrensen mellan kommunala och privata aktörer inte snedvrids. Här aktualiseras t.ex. att ta fram regler för en tillförlitlig särredovisning av kommunens konkurrensutsatta verksamhet, bl.a. med hänsyn till transparenslagen (2005:590), i syfte att hindra att verksamheten subventioneras.[4]
· De nya reglerna för att tillhandahålla berörda tjänster bör utmärkas av att de är enkla eller förutsebara och långsiktigt stabila.
En plan för hushållsnära tjänster med föreslagen inriktning bör gynna småskaliga lösningar på lokala marknader eller inom en kommun. Det ger förutsättningar för att skapa ett utbud av dessa tjänster som utmärks av mångfald, en väl fungerande konkurrens och ökad konsumentnytta.
_____________________________
Detta yttrande har beslutats av generaldirektören. Närvarande vid beslutet var avdelningschefen Jan-Erik Ljusberg. Föredragande har varit konkurrensrådet Per-Arne Sundbom.
Claes Norgren Per-Arne Sundbom
Kopia till Finansdepartementet Näringsdepartementet (Näringslivsenheten) Socialstyrelsen Statskontoret Ansvarskommittén Sveriges kommuner och landsting Almega AB Företagarna Svenskt Näringsliv

---

[1] Se bl.a. SOU 2004:15 – Tolkförmedling – kvalitet, registrering, tillsyn; SOU 2000:117 – Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor; SOU 1995:105 – Konkurrens i balans; Konkurrensverkets och Naturvårdsverkets rapporter Myndigheter och marknader (2004:4) resp. Marknaden för avfallshantering (rapport 5408, sept. 2004).

[2] Prop. 1999/2000:140; bet. 2000/01:NU4; rskr 2000/01:16

[3] Betänkandena 2002/03:NU10, 2003/04:NU13 och 2004/05:NU16

[4] Se Statskontorets rapport Bättre konkurrens med kommunala bussbolag? – En utvärdering av försökslagen inom busslinjetrafiken (2004:24), som gjorts på uppdrag av regeringen.